美洲银行监管协会成员国金融消费者保护的经验

admin时间 2018-12-26 18:22

    

  美洲银行监管协会(ASBA)是美洲地区银行业监管领域的一个重要国际组织,其使命是开发、传播整个美洲地区银行监管的经验做法,并使之符合国际标准。危机后,ASBA组成了专门的金融消费者保护工作组,对其26个成员国金融消费者保护方面的监管实践进行归纳,历经两年汇编形成《金融消费者保护的最佳实践和建议》。主要内容值得借鉴,现做一介绍。

  金融危机后,美洲地区的金融体系经历了重大的监管体制变革。在金融体系稳定并已扫除提供充分金融服务的障碍后,金融监管当局将改革重点放在寻求该地区经济持续增长、更大范围提供金融服务之上。大多数国家都通过改革,促使更广泛的群体获得和使用金融服务。G20领导人也已经将促进金融包容性列入其议程,建立金融包容性全球合作计划(GPFI),确定和实施创新的方法,以改善金融服务、金融扫盲和金融消费者权益保护。对金融监管当局而言,金融消费者保护已经与监管改革议程中的其他议题处于同等重要的位置。如何充分提供金融服务的问题不断被讨论,也进一步提升了金融消费者保护的重要性。因此,在近期的金融监管改革中,金融机构和金融消费者之间的关系问题得到了相当高的重视,许多美洲地区国家纷纷出台政策措施,构建自身的金融消费者保护体系。

  ASBA在总结各国金融消费者保护经验的基础上,汇编形成《金融消费者保护的最佳实践和建议》。ASBA之所以采用“最佳实践和建议”的方式,是因为某国采取何种模式的金融消费者保护体制是由该国法律环境、体制架构、消费者权益保护文化传统等诸多因素所决定的。某国在既定背景下的相关做法,在另一个国家可能未必是行之有效的。因此,“最佳实践和建议”仅仅是指导性文件,供相关国家因地、因时选用,并不具有强制约束力。

  《金融消费者保护的最佳实践和建议》由五部分组成。第一部分介绍了金融消费者保护的价值链模型,描述了金融机构和金融消费者之间价值关系的变化规律以及其他机构参与此种关系的情形。第二部分规定了金融消费者保护的基本原则,主要是由各国法律和实践做法中提炼而来。目的是用来揭示监管目标,并指导金融消费者合理利用监管措施维护自身权益。第三部分对金融消费者保护监管框架中相关重要因素进行了分析,提出了有效的金融消费者保护监管框架应包含的基本内容。第四部分讨论了有关监管者职责的问题,如何通过加强对监管者的监督和制约,实现保护金融消费者、为金融消费者提供更高水平的金融服务的目的。第五部分则对美洲地区不同国家有关金融消费者保护的制度安排、监管框架进行了比较分析。

  为了更好地了解金融消费者和金融机构之间关系的动态变化,《金融消费者保护的最佳实践和建议》研究设计了一个概念模型,定义为金融消费者保护的价值链。这一模型是用来描绘金融消费者与金融机构之间关系动态变化的规律,进而寻找金融消费者与金融机构之间实现适度满意度水平和适度保护水平的最佳关系。在上述最佳关系中,金融消费者能够实现其合理需求,了解其法定的权利和义务,并根据法定权利义务和自身需求进行金融交易。实现这一最佳关系的基础是金融机构与金融消费者之间的相互信任,实现这一最佳关系的途径是金融机构与金融消费者之间的金融交易关系,金融机构在金融交易中还要承担对金融消费者进行金融教育的责任。

  《金融消费者保护的最佳实践和建议》对美洲地区不同国家金融消费者保护立法中的基本原则进行了归纳,提出七项强化金融消费者保护体系的实施原则。这些实施原则是制定金融消费者保护法律的依据和核心,是维护金融机构与金融消费者之间最佳关系的前提。

  一是透明度和知情权。透明度原则主要适用于金融机构的信息披露义务,金融机构应当使用恰当的、可理解的条款说明金融产品和服务的关键特性,从而使金融消费者能够切实行使知情权,在金融交易中知晓自身的权利和义务,做出正确的交易选择。二是金融教育。金融教育原则要求金融监管当局与金融机构采取措施对金融消费者普及金融知识,包括但不限于金融机构提供的产品和服务的利益和风险、个人和家庭进行金融交易的基本原则、金融业务条款的解析和金融消费者保护的制度设计等。三是自由选择。金融消费者拥有自由选择最适合他们产品的权利,有助于提升金融机构之间的竞争性,进而使得金融消费者从中获利。需要强调的是,切实行使自由选择权的一个先决条件是金融消费者有渠道获得充足的金融交易信息。四是契约公平。金融机构和金融消费者之间的关系应当是公平、平等的,金融监管当局应当提供适度的保护,让金融消费者不会因为金融机构滥用权利或金融交易合同中的不公平条款蒙受损失。五是金融消费者保护文化和金融消费者服务。金融消费者保护文化和金融消费者服务原则要求金融机构将金融消费者服务和金融消费者保护纳入其企业文化的核心价值体系之中,作为构建、传承企业文化的重要组成部分。六是金融消费者保护的专门规定。此项原则认为,鉴于金融交易合同的复杂程度远远超过其他类型的合同关系,金融消费者获得金融服务和适度保护需要有专门法进行规定,建议出台专门法或在一般法中设立专章,对金融消费者保护进行具体规定。七是责任。无论是提供金融服务、进行信息披露、提供安全交易的保障,还是及时有效地处理金融消费者的投诉,都是金融机构对金融消费者应尽的责任。对金融消费者来说,通过知晓和遵守自身的权利和义务来分担金融机构的责任,进而维持与金融机构之间的最佳关系。

  (三)金融消费者保护的监管框架。对金融消费者保护实施的有效监管,至少应该包含四个特征,分别是具备一个特定的监管目标;设定专门的执行措施;根据特定目标和执行期限编制的操作规则;监管目标、执行措施和操作规则都应易于金融消费者查询和理解。监管披露在金融消费者保护体系中是至关重要的,金融监管当局应开发适当的金融消费者保护的互联网网站,适时在网站上公布监管信息,并要确保金融消费者获取该信息的途径是通畅、有效的。对于不能接触电子媒体的金融消费者,金融监管当局还应设计涵盖基本监管信息的手册。

  此外,金融监管当局对金融消费者还应该提供一种适度保护,过度的保护同样会导致市场失灵。提供适度保护水平的监管框架至少应包括以下六个方面的内容:一是金融教育。通过常规金融教育项目让尽可能多的金融消费者学习金融的基本知识和概念,以便于其在金融交易时做出明智和负责任的决定;有金融机构通过特定的应用金融教育项目,直接面向金融消费者介绍其金融产品或服务;金融机构通过建立基础性产品和服务(如储蓄账户,贷款,活期账户和信用卡)的永久性信息机制,降低金融消费者获得金融知识的成本;金融教育项目一旦实施后,有必要通过定期监测检查这些项目是否能够有效地向金融消费者提供金融知识,是否能够达到预期目标。二是金融信息规则。为了实现金融机构和金融消费者之间的最佳关系,金融消费者与金融机构的互信是必要的。实现这一互信的关键机制,是要有明确的信息规则。金融监管当局应建立相关的信息规则或指引,保证金融消费者与金融机构之间交流的顺畅。三是契约公平。较之金融消费者,金融机构在金融交易中多处于强势地位。为了在双方间建立起互信的关系,金融监管当局必须保证契约的公平性,防止不公平的合同条款、霸王条款、格式条款的出现。四是金融消费者服务(金融产品和服务的供给)。金融监管当局应当对金融机构提出金融消费者服务方面的要求,具体包括金融机构人员必须保证良好的服务态度;金融机构应根据具体的交易为金融消费者安排必要的人力和技术资源;金融机构应以简单的、易于理解的方式为金融消费者提供指导等。五是争议解决。金融监管当局应设计完善的争议解决机制,作为保证金融机构和金融消费者之间最佳关系的基础。当然,不同国家可以根据其自身监管能力和法律体系,设计不同模式的争议解决机制。六是制裁制度。金融监管当局还应设计一个切实有效的制裁制度,对不遵守法律法规和监管规定的金融机构进行制裁,督促金融机构履行其金融消费者保护的责任。

  美洲国家中,加拿大、哥伦比亚墨西哥均出台了金融消费者保护的法律法规,采取了较为有效的金融消费者保护方面的监管措施。在加拿大,成立了金融消费者局(FCAC),其主要职责是保护金融消费者购买或使用金融产品和服务时的合法权益。加拿大《金融消费者机构法》授予FCAC监管权和处罚权。此外,FCAC可以对金融消费者的行为进行研究,并为其提供工具帮助其了解和比较金融产品和服务。在哥伦比亚,于2009年出台《1328法》,具体规定金融消费者的权利和义务,建立金融消费服务系统(SAC),提供金融消费者保护或申诉专员(解决纠纷,调解,和代言人)的指导方针,规范契约不公平和滥用条款。在墨西哥,设立保护金融消费者委员会(CONDUSEF)来进行金融消费者保护,该组织有能力作为仲裁员解决金融消费者投诉,进行调解和协调,促进和保护金融消费者的权益。

  一是金融教育。美洲地区的一些国家,正在不断地更新涵盖金融产品和服务的金融教育主题,设计教育工作者的培训模块,并定期衡量这些教育主题实施的有效性。巴西通过了国家金融教育策略,其目的是促进金融知识教育,使公民能够在金融交易时做出明智的决定。根据国家金融教育策略,基础金融管理的内容已成为巴西中小学的必修课程。哥伦比亚的教育部和银行业协会(ASOBANCARIA)联合设计了一个金融教育项目,并将之列入中小学课程,让孩子们熟悉有关个人理财的概念,并认识到他们的重要性。墨西哥已专门为儿童开发设计了通俗易懂的全面教育方案,还实施了金融消费者教育国家周,在此期间对全国公民进行金融消费者的权利和义务以及妥善管理自己的财务等方面的免费培训。秘鲁设立了专门的教育工作机构,为金融消费者提供金融方面的培训和金融教育辅导方案。特里尼达和多巴哥为全国公民提供免费的基本金融教育,并出台全国范围的金融扫盲计划,为儿童、青少年和成人普及最基本的金融知识和理念。

  二是金融信息。萨尔瓦多组织全国性的金融知识宣传活动,为金融消费者讲解金融产品和服务的特性,金融交易合同中的权利和义务,向金融消费者发放涵盖消费贷款、保险、信用卡、养老金、证券市场账户等内容的小册子,并向金融消费者教授如何使用自动取款机和网上银行。墨西哥保护金融消费者委员会为金融消费者提供各种金融产品和服务的宣传册,出版月刊《保护你的钱》,以一种清晰、简明的方式普及金融知识。

  三是提供金融产品和服务。巴西2010年颁布“3919号决议”,要求金融机构有责任提供金融消费者所必需的基本金融服务。萨尔瓦多出台《银行法》,要求金融机构有责任提供所有金融产品和服务。

  四是争议解决。巴西采取由消费者保护局(DPDC)进行协调的争议解决机制,运用国家消费者保护系统,在金融消费者和金融机构之间达成友好的解决方案。萨尔瓦多解决金融消费争议主要是通过仲裁或调解中心,这两个机构可以对金融消费争议进行调解或仲裁,对金融机构提出整改建议,对不遵守金融消费者保护法律法规的金融机构施以处罚。圭亚那解决金融消费争议主要是通过调解消费者事务委员会,通过其居中协调,寻求金融机构和金融消费者之间的和解。

  五是制裁制度。玻利维亚的《银行及金融机构法》第1488条款规定了金融机构违反金融消费者保护法律情况下的制裁制度,制裁具体的实施部门是其金融监管当局(ASFI)。巴西是由国家货币委员会确定对金融机构的制裁制度(包括警告、罚款或取消金融机构的董事资格等),制裁具体的实施部门是巴西中央银行。加拿大金融消费者局有权对金融机构违反金融消费者保护法律实施制裁,其规定了具体的制裁程序,根据相应的标准实施罚款等类型的制裁。智利2004年7月14号对其《19955号法令》进行了修改,新增了有关对金融机构违反金融消费者保护法律的制裁条款,设定了自罚款到刑事处罚的制裁范围。厄瓜多尔的《消费者权益保护国家组织法》对金融机构违反金融消费者保护法律的制裁做出规定,同时对误导性或不公平的广告行为也实施经济制裁。萨尔瓦多的《消费者权益保护法》第一章和第二章明确规定,消费者申诉专员负责对金融机构违反金融消费者保护法律的行为实施制裁,其范围可以从警告到永久关闭金融机构。(作者单位:人民银行金融消费权益保护局)